In een overzichtsuitspraak d.d. 28 augustus 2024 heeft de Raad van State een algemene beoordelingskader gegeven voor de beoordeling van de vergunningsplicht voor het omzetten van een zelfstandige naar een onzelfstandige woonruimte (ECLI:NL:RVS:2024:3424).
In deze voornoemde uitspraak wordt verwezen naar de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 21 van de Huisvestingswet (Hvw). Met de vergunningplicht voor het samenvoegen, onttrekken en omzetten van woonruimte wordt beoogd te voorkomen dat de schaarste op de woningmarkt toeneemt als gevolg van veranderingen in de woonruimtevoorraad. De gemeenteraad kan op grond van artikel 2 en artikel 21 Hvw een vergunningplicht opnemen in de Huisvestingsverordening voor het omzetten van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte, indien dat noodzakelijk én geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte.
De Huisvestingswet bepaalt in artikel 21, lid 1 Hvw dat het verboden is om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte én die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van het college van B&W samen te voegen, te onttrekken, en om te zetten. In Artikel 21 lid 1 onder c Hvw wordt daarbij onder meer genoemd het omzetten van een zelfstandige woonruimte in een onzelfstandige woonruimte, en het omgezet houden. Daarnaast benoemt artikel 21 lid 1 onder d Hvw ook de gevallen waarbij een onzelfstandige woonruimte wordt omgezet in een zelfstandige woonruimte, en om die omgezet te houden.
Uit de rechtspraak van de Raad van State blijkt ook dat artikel 21 Hvw van toepassing kan zijn op onzelfstandige woonruimten (verkamering), zodat ook in die situaties een vergunning vereist is (Raad van State d.d. 18 november 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2778 r.o. 5.2)). Verkamering betekent het omzetten van een zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige woonruimte (kamers). Dit betekent in de praktijk dat voor het verkameren twee vergunningen nodig kunnen zijn op grond van de Hvw: een omzettingsvergunning (artikel 21, lid 1, onder c, Hvw) én een vergunning voor woningvorming (artikel 21, lid 1, onder d, Hvw). Zie hiervoor Kamerstukken II (Memorie van Toelichting), 2021/22, 36190, nr. 3, p. 45.
Voor het omzetten van kamers (onzelfstandige woonruimte) in studio’s (zelfstandige woonruimte) geldt eveneens een vergunningplicht op grond van artikel 21, lid 1 onder d Hvw (zie: Kamerstukken II, 2021/22, 36190, nr. 3, p. 45).
Ten slotte is van belang dat ook in het bestemmingsplan kan worden vastgelegd dat het omzetten van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte (verkamering) is verboden, of bepaald gebruik niet is toegestaan (Kamerstukken II, 2021/22, 36190, nr. 3, p. 14).
De zaak van 28 augustus 2024 betreft de vergunningplicht die is opgenomen in de Huisvestingsverordening Den Haag 2019 (Hv 2019) en van 2023 (Hv 2023). De gemeente Den Haag had in eerste instantie een omgevingsvergunning verleend voor het omzetten van zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige woonruimte. Na bezwaar van omwonenden heeft het college van B&W, na heroverweging in het kader van de bezwaarprocedure, de eerder verleende vergunning herroepen en de aanvraag afgewezen op basis van een “gewijzigd inzicht”, neergelegd in regelgeving. Naar aanleiding van deze afwijzing zijn verschillende procedures gevoerd over de vergunningplicht voor het omzetten van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte, waarbij vergelijkbare rechtsvragen speelden bij rechtbanken. Vier van deze procedures zijn gelijktijdig behandeld door de Raad van State tijdens een zitting op 19 juli 2024. De uitspraak ziet meer in het bijzonder op de vraag of het college voldoende heeft onderbouwd dat de vergunningplicht geldt voor de categorie zelfstandige koopwoningen in het hogere segment.
De Raad van State heeft in de voornoemde uitspraak geoordeeld dat de rechtbank eerder in de onderhavige zaak ten onrechte heeft overwogen dat de gemeenteraad pas van de bevoegdheid tot het instellen van een vergunningplicht voor onttrekking, omzetting of woningvorming gebruik mag maken als dat noodzakelijk én geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onevenredige effecten van schaarste aan “goedkope woonruimte”. De Raad van State verwijst naar artikel 2, lid 1, van de Huisvestingswet, dat per 1 juli 2019 op dit punt is gewijzigd, waarbij het woord "goedkope" uit het artikel is geschrapt (zie ook de uitspraak van 23 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1336). De Raad van State heeft verder gewezen op een aantal eerdere uitspraken waarin de criteria van “noodzakelijkheid” en “geschiktheid” aan bod kwamen. Zo mag de gemeente de gehele woonruimtevoorraad aanwijzen voor het gehele grondgebied van de gemeente. Er mag echter niet zonder meer “schaarste” worden vastgesteld, zonder een deugdelijke onderbouwing. De “noodzaak” en “geschiktheid” dienen dus door de gemeente te worden onderbouwd (Zie uitspraak d.d. 29 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1157). De gemeente dient daarbij, aldus de Raad van State, een onderscheid te maken tussen "woningtypes" en "prijssegmenten", waarbij geldt dat op wijkniveau kan worden vastgesteld dat sprake is van schaarste.
Als de gemeente echter voldoende onderbouwt dat in de hele gemeente sprake is van schaarste aan bepaalde woningtypes en prijssegmenten, dan hoeft dit niet nader te worden onderbouwd op wijkniveau (Zie uitspraak d.d. 8 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:484). De Raad van State heeft daarnaast geoordeeld dat de prijssegmenten per gemeente kunnen verschillen, en dat het aan de gemeente is om deze prijssegmenten af te bakenen.
In de onderhavige zaak uit 2024 had de gemeente Den Haag dat niet gedaan, waardoor de rechtbank de grenzen moest afleiden uit de Woonagenda. Een woonagenda is een beleidsdocument van een gemeente waarin richting wordt gegeven aan het woonbeleid, met als doel de woningmarkt te sturen op het gebied van betaalbaarheid, beschikbaarheid en kwaliteit.
Terug naar de grenzen voor prijssegmenten: de Raad van State heeft in haar overzichtsuitspraak van 2024 geoordeeld dat het college op de zitting bij de Raad van State voldoende heeft toegelicht, dat voor de grenzen van de segmenten van de WOZ-waarde, en niet van de koopprijs van een woning moet worden uitgegaan. Voor de WOZ-waarde van de woning dient daarbij van de meest recente WOZ-waarde ten tijde van de beslissing op bezwaar te worden uitgegaan. Zie ook de uitspraak van de Raad van State d.d. 12 februari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:513. Het onderzoek naar de woningruimtevoorraad hoeft niet door een externe partij te worden verricht (Raad van State, 4 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2646). De gemeenteraad dient de vergunningplicht echter wél te onderbouwen aan de hand van objectieve gegevens (Raad van State, 14 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3753).
De Raad van State heeft in haar overzichtsuitspraak van 2024 geoordeeld dat met de beleidsnotitie die door het college van B&W Den Haag is gebruikt, voldoende was onderbouwd dat sprake is van schaarste in alle segmenten, en dat de vergunningplicht voor omzetting noodzakelijk en geschikt is. Doorslaggevend voor dit oordeel waren de gehanteerde onderzoeken en de op de gemeente Den Haag toegesneden analyse. Het college had tevens voldoende onderbouwd dat, in het kader van het behoud van de woningvoorraad en de doorstroming binnen de markt, het gehele grondgebied mocht worden aangewezen.
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de gemeenteraad een vergunningplicht voor het omzetten van woonruimte mocht opnemen in de Huisvestingsverordening 2019 en 2023. Met de beleidsnotitie is dus ook voldoende onderbouwd dat sprake is van schaarste en van onevenredige en onevenwichtige effecten daarvan, ook met betrekking tot het hogere segment.
De Raad van State heeft het hoger beroep in deze zaak echter toch gegrond verklaard, omdat het college van B&W ten onrechte, gelet op de overgangsbepaling van artikel 8:1 van de Hv 2023, het besluit op bezwaar niet heeft beoordeeld op grond van de regelgeving ten tijde van het primaire besluit r.o. 30 t/m 32. Het college had namelijk moeten bezien of, voor degene die een beroep op de voornoemde bepaling (de vergunningaanvragers), de Hv 2019 zoals deze gold ten tijde van het primaire besluit, gunstiger is dan de Hv 2023.
Interessant aan deze uitspraak is ook dat de Raad van State wederom heeft bevestigd dat via de leer van de exceptieve toetsing de bestuursrechter de rechtmatigheid kan toetsen van een algemeen verbindend voorschrift, dat geen wet in formele zin is, zoals de vergunningplicht in de Huisvestingsverordening. Deze exceptieve toetsing houdt in dat de bestuursrechter zich afvraagt of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. Daarbij beoordeelt hij tevens of het algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het besluit waarover de zaak aanhangig is gemaakt. Bij deze indirecte toetsing vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (vastgelegd in de Algemene wet bestuursrecht) een belangrijk richtsnoer. De toetsing vindt plaats op de wijze zoals uiteengezet door de Raad van State in haar uitspraak van 12 februari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:452).
Als de bestuursrechter vanwege een gebrekkige motivering van het bestuursorgaan, of een onzorgvuldige voorbereiding, niet kan beoordelen of sprake is van strijd met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of het evenredigheidsbeginsel, dan kan hij het voorschrift “buiten toepassing laten” én het daarop gebaseerde “besluit vernietigen”.
De Huisvestingswet geeft de gemeente de mogelijkheid om via een gemeentelijke huisvestingsverordening een vergunningplicht in te voeren voor het omzetten van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte, en omgekeerd. Hiervoor is wel een deugdelijke onderbouwing nodig. Uit de overzichtsuitspraak blijkt dat een voorschrift in de Huisvestingsverordening via indirecte toetsing ter discussie kan worden gesteld in een (hoge) beroepsprocedure. Dit kan in een (hoge) beroepsprocedure over de weigering van een omgevingsvergunning voor omzetting van een woonruimte. De rechter kan al dan niet het besluit, dat op het voorschrift is gebaseerd, vernietigen indien het voorschrift in de Huisvestingsverordening buiten toepassing gelaten moet worden.
Ons kantoor adviseert en procedeert regelmatig over dit onderwerp. Neem gerust contact op met ons team Vastgoed.
Wilt u elke maand een overzicht van updates en blogs in uw mailbox? Schrijf u dan in voor onze nieuwsbrief!
