Op 22 januari 2025 heeft de grote kamer van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: “de Afdeling”) een interessante uitspraak gedaan over de toepassing van het vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht. De Afdeling oordeelde dat gewekt vertrouwen een houdbaarheidsdatum heeft en dat tijdsverloop en veranderde omstandigheden in de weg kunnen staan aan een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel.
Sinds 2013 heeft de Afdeling een enkelvoudige kamer (één rechter) en een meervoudige kamer (drie rechters), en ook een “grote kamer” (vijf leden). Ook de Centrale Raad van Beroep (CRvB) en het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) hebben sinds 2013 een grote kamer.
Een meervoudige kamer kan een zaak verwijzen naar de grote kamer als dat (a) van belang is voor de rechtseenheid binnen de diverse kamers van de Afdeling, (b) van belang is voor de rechtseenheid binnen de drie bestuursrechtelijke colleges of (c) van belang is voor de rechtsontwikkeling.
Sinds de oprichting in 2013 heeft de grote kamer in 24 zaken uitspraak gedaan. De laatste uitspraak van de grote kamer vóór de uitspraak waar deze blog over gaat, dateert van 1 maart 2023.
Het toont het belang aan van onderstaande uitspraak over het vertrouwensbeginsel.
In een eerdere “overzichtsuitspraak” van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694 heeft de Afdeling (een meervoudige kamer, en niet de grote kamer) uiteengezet wat er nodig is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel.
Volgens de Afdeling moeten er drie stappen worden doorlopen:
In mei 2002 heeft het college B&W van Nieuw-Bergen aan de toenmalige eigenaar van een perceel een bouwvergunning verleend voor een rijhal met ponystalling.
Kort daarna is een begin gemaakt met de fundering, maar de bouw is al snel gestaakt.
Op 20 september 2017 heeft een potentiële koper van het perceel aan de gemeente gevraagd of de vergunning nog gold en of er mogelijkheden waren om een manegebedrijf te beginnen.
In reactie heeft de gemeente bij e-mail van 21 september 2017 bevestigd dat er een rijhal met ponystalling mocht worden gebouwd.
In die wetenschap heeft de potentiële koper het perceel op 6 oktober 2017 gekocht.
Op 30 september 2019 heeft het college aan de nieuwe eigenaar laten weten van plan te zijn de bouwvergunning in te trekken. Volgens het college kon de nieuwe eigenaar de bouw echter alsnog uitvoeren als hij de vergunning op zijn naam zou zetten én de bouw (a) binnen een jaar en (b) volgens de “eisen van nu” uit zou voeren.
Op 11 oktober 2019 heeft de nieuwe eigenaar de gemeente dan ook verzocht om de vergunning op zijn naam te laten stellen. Ook liet de nieuwe eigenaar weten dat de voortzetting van de bouw inmiddels was gestart.
Bij e-mail van 15 oktober 2019 heeft de gemeente laten weten (i) dat er geen bouwwerkzaamheden waren geconstateerd en (ii) dat het houden van paarden niet is toegestaan volgens het geldende bestemmingsplan.
Daarna is er regelmatig gecorrespondeerd tussen de eigenaar en de gemeente. Bij e-mail van 15 mei 2020 heeft de nieuwe eigenaar nog laten weten bezig te zijn met de afbouw van de rijhal. De rijhal zou binnen vijf maanden klaar zijn.
Op 2 juni 2020 heeft de gemeente besloten de vergunning in te trekken.
Tegen het besluit om het ingediende bezwaar ongegrond te verklaren, ging de eigenaar in beroep bij de rechtbank Limburg.
De rechtbank verklaarde het beroep van de eigenaar gegrond.
Naar het oordeel van de rechtbank mocht de eigenaar er op grond van de e-mail van de gemeente van 21 september 2017 gerechtvaardigd op vertrouwen dat hij de rijhal mocht bouwen én mocht gebruiken op grond van de verleende vergunning, én dat de vergunning niet zou worden ingetrokken.
Pas vanaf de e-mail van 15 oktober 2019 mocht de eigenaar er niet meer op vertrouwen dat het gebruik van de rijhal planologisch was toegestaan.
Volgens de rechtbank heeft het college nagelaten het gerechtvaardigde vertrouwen en de ontstane schade te betrekken in de belangenafweging.
Het college ging in hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank.
De Afdeling heeft A-G Snijders (tevens advocaat-generaal civiel bij de Hoge Raad) verzocht een conclusie te nemen over de verplichting voor het bestuur om schade te vergoeden als het bestuur een beroep op gewekt vertrouwen niet hoeft te honoreren omdat daar zwaarwegende belangen aan in de weg staan (de “derde stap” uit de overzichtsuitspraak uit 2019).
De A-G concludeerde dat de rechtbank terecht had geoordeeld dat de nieuwe eigenaar tussen 21 september 2017 en 15 oktober 2019 er gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat de vergunning niet zou worden ingetrokken. De A-G veronderstelde dat ook de Afdeling tot dit oordeel zou komen.
Vanuit deze veronderstelling concludeerde de A-G: de volledige dispositieschade komt in aanmerking voor vergoeding.
Toch oordeelde de grote kamer van de Afdeling verrassenderwijs anders over het beroep op het vertrouwensbeginsel.
Volgens de Afdeling mocht de nieuwe eigenaar er op basis van de e-mail van 21 september 2017 weliswaar op vertrouwen dat de in 2002 verleende vergunning op dat moment nog gold. Maar de nieuwe eigenaar mocht uit die e-mail niet afleiden dat het college ook in de toekomst, ongeacht het tijdsverloop en wijzigingen in relevante omstandigheden, geen gebruik zou maken van de bevoegdheid om de vergunning in te trekken.
Ook mocht de eigenaar aan het ontbreken van een mededeling over de intrekkingsbevoegdheid in de e-mail van 21 september 2017 niet het gerechtvaardigde vertrouwen ontlenen dat het college niet tot intrekking over zou gaan. Naar het oordeel van de Afdeling gaat de informatieplicht van het college gaat niet zo ver dat het uit eigen beweging melding had moeten maken van de intrekkingsbevoegdheid.
Tussen de brief van 30 september 2019 en het e-mailbericht van 15 oktober 2019 mocht de eigenaar er wél (kortdurend) gerechtvaardigd op vertrouwen dat het college de vergunning niet zou intrekken, aldus de Afdeling. In die periode heeft de eigenaar echter geen kosten gemaakt of handelingen verricht in het vertrouwen dat de vergunning niet zou worden ingetrokken.
De Afdeling verklaarde het hoger beroep van het college gegrond en vernietigde de uitspraak van de rechtbank.
Een gerechtvaardigd vertrouwen heeft dus een beperkte houdbaarheidsdatum en geen oneindige duur. Door tijdsverloop en veranderde omstandigheden kunnen burgers en bedrijven niet altijd meer een beroep doen op eerder door het bestuur gewekt vertrouwen.
Advies is dus om na een toezegging snel door te gaan met bouwen en niet te vertragen.
Daarbij moet wel worden opgemerkt dat het in deze casus ging om een bouwvergunning, die op grond van de wet kan worden ingetrokken als er lange tijd geen gebruik van is gemaakt. Maar mogelijk zal de Afdeling ook in andere zaken oordelen dat tijdsverloop en veranderde omstandigheden een beroep op het vertrouwensbeginsel in de weg staan. Op het gebied van ruimtelijke ordening kunnen omstandigheden nou eenmaal snel veranderen en staan ontwikkelingen niet stil.
Niettemin is merkwaardig dat de Afdeling in deze casus tot dit oordeel is gekomen, gelet op de berichten van de gemeente van 21 september 2017 en van 30 september 2019.
En ook opmerkelijk: de grote kamer komt niet toe aan bespreking van de conclusie van de A-G dat het bestuur de volledige dispositieschade moet vergoeden als gewekt vertrouwen niet wordt gehonoreerd wegens zwaarder wegende belangen. Zo kan het verkeren in een procedure, want gelet op de vraagstelling aan de A-G leek het erop dat de Afdeling zou gaan oordelen dat er sprake was van gerechtvaardigd vertrouwen.
De tijd zal leren of ook de Afdeling net als de A-G vindt dat het bestuur de volledige dispositieschade aan een betrokkene moet vergoeden.
U leest de uitspraak hier: https://uitspraken.rechtspraak.nl/details?id=ECLI:NL:RVS:2025:213
Neem voor vragen contact op met David Wenniger, advocaat Vastgoed & Overheid.
Wilt u elke maand een overzicht van updates en blogs in uw mailbox? Schrijf u dan in voor onze nieuwsbrief!
